MENGGUGAT LEWAT SOP:
KETIKA PROSEDUR INTERNAL PEMERINTAH MERUGIKAN HAK WARGA NEGARA
Disusun Oleh:
Juventhy M. Siahaan, S.H., M.H.
Managing Partner, JBD Law Firm
I. Pendahuluan
Permohonan izin Anda ditolak. Bukan karena Anda tidak memenuhi syarat hukum, melainkan karena “tidak sesuai prosedur internal.” Bantuan sosial yang seharusnya Anda terima tidak cair karena nama Anda tidak lolos “mekanisme verifikasi” yang tidak pernah dipublikasikan. Status hukum Anda ditetapkan berdasarkan tata cara yang tertuang dalam dokumen yang bahkan tidak Anda ketahui keberadaannya. Di balik semua kejadian itu terdapat satu instrumen yang sama: Standar Operasional Prosedur, atau yang lazim disebut SOP, dokumen internal yang mengatur cara kerja birokrasi pemerintah.
Pertanyaan hukum yang sering diabaikan adalah: apakah SOP yang merugikan warga negara dapat dipersoalkan di pengadilan? Secara teori, SOP adalah dokumen internal yang hanya mengikat aparatur, bukan warga negara. Namun dalam praktik, batas antara kebijakan internal dan tindakan hukum yang berdampak eksternal sering kali menjadi kabur, dan di situlah celah ketidakadilan terbuka. Artikel ini mengulas kedudukan SOP dalam sistem hukum administrasi Indonesia, kapan dan bagaimana SOP dapat menjadi dasar sengketa di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN), serta langkah konkret yang dapat Anda tempuh jika SOP pemerintah merugikan hak-hak Anda.
II. SOP dalam Tata Kelola Pemerintahan
A. Apa Itu SOP dan Apa Dasar Hukumnya
Standar Operasional Prosedur adalah serangkaian instruksi tertulis yang dibakukan mengenai proses penyelenggaraan aktivitas organisasi pemerintahan, bagaimana, kapan, di mana, dan oleh siapa suatu tugas dilaksanakan. Dasar hukum formalnya antara lain adalah Peraturan Menteri PAN-RB Nomor 35 Tahun 2012 tentang Pedoman Penyusunan Standar Operasional Prosedur Administrasi Pemerintahan. Setiap instansi pemerintah, dari kementerian hingga pemerintah daerah, memiliki SOP sendiri yang mengikat aparaturnya dalam menjalankan tugas.
B. Tiga Tipologi SOP: Mana yang Relevan secara Hukum
Tidak semua SOP memiliki implikasi hukum yang sama. Ada tiga tipologi yang perlu dipahami untuk menentukan apakah suatu SOP dapat dipersoalkan secara hukum. Pertama, SOP teknis-prosedural murni yang hanya mengatur mekanisme kerja internal aparatur tanpa menyentuh hak warga negara, misalnya SOP pengajuan cuti pegawai atau SOP pembuatan laporan bulanan. Kedua, SOP substantif-eksternal yang mengatur proses pengambilan keputusan yang berimplikasi langsung pada hak dan kepentingan warga, misalnya SOP pemberian izin mendirikan bangunan, SOP penilaian kelayakan usaha, SOP pemberian bantuan sosial, atau SOP penetapan status hukum seseorang. Ketiga, SOP campuran yang secara formal bersifat internal namun secara praktis membentuk standar yang menentukan kualitas layanan publik dan memengaruhi hak warga secara tidak langsung.
Tipologi kedua, SOP substantif-eksternal, adalah yang paling relevan secara hukum. Ketika SOP jenis ini cacat, tidak transparan, atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, dampaknya bukan sekadar persoalan birokrasi internal: ia menyentuh langsung hak-hak warga negara yang dilindungi konstitusi. Dan di sinilah hukum administrasi harus hadir.
III. Kedudukan Hukum SOP: Bukan KTUN, tetapi Bukan Tanpa Batas
A. Mengapa SOP Bukan Keputusan TUN Secara Langsung
Objek sengketa yang dapat digugat di PTUN adalah Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 mendefinisikan KTUN melalui lima unsur kumulatif yang semuanya harus terpenuhi sekaligus: (1) penetapan tertulis; (2) dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara; (3) berisi tindakan hukum tata usaha negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku; (4) bersifat konkret, individual, dan final; serta (5) menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Absennya satu saja dari unsur ini menyebabkan suatu tindakan pemerintah tidak dapat menjadi objek gugatan di PTUN.
Ketika lima unsur KTUN tersebut diterapkan pada SOP, hasilnya cukup jelas: SOP pada umumnya tidak memenuhi syarat sebagai KTUN. SOP bersifat umum dan abstrak, berlaku bagi seluruh aparatur atau kelompok pemohon tanpa pengecualian, sehingga tidak memenuhi unsur konkret dan individual. Dalam terminologi hukum administrasi, karakter SOP lebih dekat kepada regeling (pengaturan umum yang berlaku bagi siapa saja) daripada beschikking (keputusan yang ditujukan kepada orang atau badan hukum tertentu). Konsekuensinya, SOP tidak dapat langsung digugat ke PTUN sebagai objek sengketa utama.
B. Perluasan melalui UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA
Hukum tidak berhenti pada batasan klasik tersebut. Pasal 87 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) memperluas pengertian KTUN sehingga mencakup tidak hanya penetapan tertulis klasik, tetapi juga tindakan faktual (feitelijke handelingen) badan atau pejabat pemerintahan, keputusan yang bersifat final dalam arti lebih luas, serta keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum. Perluasan ini secara signifikan memperluas pintu masuk sengketa ke PTUN. Dalam konteks SOP, tindakan penerapan SOP yang cacat, misalnya SOP yang diskriminatif, tidak memiliki dasar hukum yang jelas, atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, berpotensi masuk dalam kategori “tindakan” yang dapat digugat secara mandiri. Perlu dicatat bahwa penerapan perluasan Pasal 87 UUAP ini masih terus diperkuat melalui yurisprudensi, sehingga argumentasinya perlu dibangun dengan cermat dan didukung dalil hukum yang solid.
Dimensi kedua yang penting adalah diskresi. UUAP mengatur diskresi secara terstruktur melalui Pasal 22 hingga Pasal 32. SOP yang diterbitkan atas dasar diskresi namun diterapkan secara sewenang-wenang, atau untuk tujuan yang berbeda dari maksud pemberian wewenang, dapat dipersoalkan sebagai penyalahgunaan diskresi. Argumen ini dapat digunakan baik dalam upaya administratif maupun sebagai dalil tambahan dalam gugatan di PTUN, sebagaimana akan diuraikan dalam Bagian IV.
Dari sisi hukum acara, Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2018 (PERMA 6/2018) tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Administratif menjadi instrumen teknis yang krusial. PERMA ini mengatur bahwa PTUN hanya berwenang memeriksa sengketa setelah upaya administratif ditempuh terlebih dahulu, dengan batas waktu pengajuan gugatan ke PTUN adalah 90 hari sejak keputusan atas upaya administratif diterima atau diumumkan, sebuah tenggat yang wajib diperhatikan karena pelampauannya dapat mengakibatkan gugatan dinyatakan tidak dapat diterima.
IV. Bagaimana SOP Dapat Dipersoalkan di PTUN
A. Jalur Utama: Pengujian Tidak Langsung
Mekanisme hukum yang paling realistis dan telah dipraktikkan di Indonesia adalah pengujian tidak langsung atas SOP. Dalam doktrin hukum Eropa Kontinental, mekanisme ini dikenal sebagai exceptio illegalitatis atau incidental review. Cara kerjanya sederhana namun efektif: warga negara menggugat KTUN yang merugikannya, lalu dalam gugatan tersebut mengajukan dalil bahwa KTUN itu cacat hukum karena didasarkan pada atau diterbitkan sesuai SOP yang bermasalah, baik karena bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun karena melanggar Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).
Dalam skenario ini, hakim PTUN tidak langsung membatalkan SOP. Namun hakim dapat menyatakan bahwa penerapan SOP yang bermasalah menyebabkan KTUN yang bersangkutan menjadi cacat prosedural atau cacat substansial, dan oleh karena itu harus dibatalkan. Jalur yang sama juga tersedia untuk mempersoalkan SOP yang diterbitkan atas dasar diskresi namun diterapkan secara sewenang-wenang: penggugat dapat mengangkat dalil penyalahgunaan diskresi sebagai dasar tambahan yang memperkuat argumen pembatalan KTUN. Ini adalah senjata hukum yang tersedia hari ini, tanpa perlu menunggu perubahan undang-undang apapun.
B. Perkembangan Yurisprudensi PTUN
Praktik peradilan Indonesia menunjukkan tren yang menggembirakan. Mahkamah Agung dalam sejumlah putusannya telah menggariskan bahwa kepatuhan terhadap prosedur yang ditetapkan dalam peraturan internal, termasuk SOP, merupakan bagian dari asas kepastian hukum dan asas tertib penyelenggaraan negara, keduanya merupakan bagian dari AUPB. Dengan kata lain, pelanggaran SOP dalam proses penerbitan KTUN bukan sekadar kesalahan administratif, ia adalah pelanggaran hukum yang dapat mengakibatkan batalnya KTUN tersebut.
Sebagai ilustrasi bagaimana mekanisme ini bekerja dalam praktik: bayangkan seorang warga yang permohonan izin operasionalnya ditolak dengan alasan tidak memenuhi prosedur verifikasi internal. Jika terbukti bahwa prosedur verifikasi tersebut tidak pernah diumumkan, tidak memiliki dasar hukum yang jelas, atau diterapkan secara tidak konsisten kepada pemohon yang berbeda, maka KTUN penolakan itu rentan dibatalkan oleh PTUN, bukan karena syarat substantifnya tidak terpenuhi, melainkan karena prosesnya sendiri yang cacat. Pasca berlakunya UUAP, sejumlah PTUN mulai menerima gugatan dengan argumentasi serupa, khususnya dalam perkara kepegawaian yang melibatkan SOP pemberhentian atau penurunan jabatan, serta perkara perizinan di mana prosedur evaluasi internal tidak pernah diumumkan kepada publik, meskipun konsistensi pendekatannya masih perlu terus diperkuat melalui advokasi litigasi yang sistematis.
C. Pelajaran dari Sistem Hukum Asing
Pengalaman negara lain memperkuat argumen bahwa SOP dan kebijakan internal pemerintah tidak boleh menjadi “zona bebas hukum.” Di Belanda, Raad van State telah mengakui bahwa beleidsregel (peraturan kebijakan internal, termasuk SOP) dapat menciptakan harapan hukum yang legitim (gerechtvaardigde verwachtingen) yang wajib dipenuhi pemerintah. Pelanggaran terhadap harapan ini dapat menjadi dasar gugatan administratif, prinsip yang berpadanan langsung dengan vertrouwensbeginsel dalam AUPB Indonesia. Di Australia, Administrative Appeals Tribunal (AAT) mengembangkan doktrin bahwa penyimpangan dari prosedur internal tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan dapat mengakibatkan keputusan dinyatakan tidak sah. Berbeda sistem hukum, sama kesimpulannya: prosedur internal bukan perisai kebal hukum.
V. Implikasi Hukum dan Tantangan
A. Celah Struktural dalam Sistem Perlindungan
Ketidakjelasan normatif mengenai kedudukan SOP dalam sistem hukum administrasi Indonesia menciptakan celah yang dapat dieksploitasi oleh birokrasi. Masalah pertama bersifat normatif: tidak ada ketentuan undang-undang yang secara eksplisit mengatur mekanisme pengujian tidak langsung atas SOP dalam sengketa TUN, sehingga penerapannya bergantung sepenuhnya pada keberanian dan pengetahuan hakim yang memeriksa perkara. Masalah kedua bersifat informasional: selama SOP tidak transparan, tidak diumumkan, tidak mudah diakses, tidak disosialisasikan, warga negara tidak dapat mengetahui standar yang digunakan untuk menilai hak-hak mereka, apalagi mempersoalkannya. Ini adalah persoalan access to justice yang fundamental, dan ia menyentuh langsung Pasal 28D ayat (1) UUD NRI 1945 yang menjamin hak setiap orang atas kepastian hukum yang adil.
B. Tiga Hambatan Praktis yang Paling Sering Dihadapi
Hambatan pertama adalah Ketidaktransparanan SOP. Warga yang dirugikan sering tidak tahu SOP mana yang diterapkan, isi SOP tersebut apa, dan apakah SOP itu memang punya dasar hukum yang sah. Tanpa akses terhadap dokumen SOP, dalil cacat prosedural sulit dibangun. Di sinilah Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik menjadi instrumen strategis: SOP yang berdampak pada hak warga adalah informasi publik yang wajib dapat diakses, dan penolakan atas permintaan tersebut dapat disengketakan ke Komisi Informasi.
Hambatan kedua adalah Inkonsistensi penerapan oleh hakim. Pendekatan pengujian tidak langsung atas SOP belum seragam di seluruh PTUN Indonesia. Beberapa majelis hakim menerima dalil cacat prosedural berbasis SOP; yang lain masih ragu karena belum ada doktrin yang dikodifikasikan secara eksplisit dalam undang-undang. Inkonsistensi ini menciptakan ketidakpastian hukum yang justru bertentangan dengan AUPB, ironi yang perlu diatasi melalui putusan-putusan Mahkamah Agung yang konsisten.
Hambatan ketiga adalah Sulitnya membuktikan kausalitas. Penggugat harus mampu menunjukkan secara konkret: SOP mana yang diterapkan, bagaimana SOP itu bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi atau AUPB, dan bagaimana penerapan SOP tersebut secara langsung menyebabkan KTUN yang merugikan diterbitkan. Rantai kausalitas ini membutuhkan rekonstruksi proses administrasi yang cermat, dan untuk itulah pendampingan advokat yang berpengalaman di bidang hukum administrasi negara menjadi sangat penting.
VI. Penutup
A. Kesimpulan
SOP internal badan atau pejabat tata usaha negara pada umumnya tidak memenuhi unsur KTUN sebagaimana dirumuskan dalam Undang-Undang PTUN, khususnya karena sifatnya yang umum dan abstrak, sehingga tidak memenuhi unsur konkret dan individual. Karakter SOP lebih dekat kepada regeling daripada beschikking, dan karena itu tidak dapat langsung dijadikan objek gugatan di PTUN. Namun ini bukan akhir dari analisis.
Perluasan objek sengketa melalui Pasal 87 UUAP membuka peluang nyata bagi pengujian tidak langsung atas SOP melalui mekanisme exceptio illegalitatis: SOP yang cacat dan menjadi dasar penerbitan KTUN dapat dijadikan dalil pembatalan KTUN tersebut, baik melalui argumentasi cacat prosedural maupun penyalahgunaan wewenang. Yurisprudensi Mahkamah Agung yang mengakui kepatuhan terhadap SOP sebagai bagian dari AUPB memperkuat fondasi hukum jalur ini. Dari sisi prosedur, PERMA Nomor 6 Tahun 2018 menjadi panduan teknis yang wajib dipahami: upaya administratif harus ditempuh terlebih dahulu, dan gugatan ke PTUN setelahnya harus diajukan dalam 90 hari sejak keputusan atas upaya administratif diterima atau diumumkan.
B. Apa yang Dapat Anda Lakukan?
Jika Anda atau bisnis Anda dirugikan oleh penerapan SOP pemerintah, ada langkah-langkah konkret yang dapat ditempuh. Pertama, minta akses terhadap SOP yang diterapkan dalam kasus Anda berdasarkan Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik, ini adalah hak Anda, dan penolakan atas permintaan ini sendiri dapat disengketakan ke Komisi Informasi. Kedua, periksa apakah penerapan SOP tersebut sudah sesuai dengan isinya, apakah SOP memiliki dasar hukum yang sah, dan apakah ia bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau AUPB. Ketiga, tempuh upaya administratif terlebih dahulu sesuai Pasal 75 UUAP dengan mengajukan keberatan atau banding administratif, sertakan argumen bahwa KTUN yang merugikan Anda didasarkan pada SOP yang bermasalah, dan perhatikan bahwa setelah upaya administratif selesai, Anda memiliki 90 hari untuk mengajukan gugatan ke PTUN. Keempat, konsultasikan dengan advokat yang memahami hukum administrasi negara untuk membangun rantai argumentasi yang kuat: SOP mana yang bermasalah, bagaimana ia bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi, dan bagaimana keterkaitannya dengan KTUN yang merugikan Anda.
SOP bukan perisai kebal hukum bagi pemerintah, ia adalah standar yang harus dapat dipertanggungjawabkan kepada hukum dan kepada setiap warga negara yang dilayaninya.
****
Artikel ini disusun untuk tujuan edukasi hukum dan tidak merupakan nasihat hukum. Untuk konsultasi lebih lanjut, hubungi tim JBD Law Firm.